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關(guān)于加強歷史文化名城規(guī)劃工作的通知

　　1982年2月8日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)原國家建委等部門《關(guān)于保護我國歷史文化名城的報告》，并公布了國家第一批歷史文化名城名單。1982年7月28日，中央領(lǐng)導同志在薩空了第八位政協(xié)委員關(guān)于歷史文化各城保護問題的調(diào)查報告上又作了重要指示。

　　最近，我部城市規(guī)劃局會同文化部文物局在西安召開了“歷史文化名城規(guī)劃與保護座談會”，研究了當前歷史文化名城規(guī)劃與保護工作的開展，我們擬定了《關(guān)于加強歷史文化名城規(guī)劃工作的幾點意見》，現(xiàn)隨文印發(fā)，請各地在歷史文化名城規(guī)劃工作中參照執(zhí)行。

城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部

1983年3月9日

　　關(guān)于加強歷史文化名城規(guī)劃工作的幾點意見

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　　為了做好歷史文化名城的保護工作，國務(wù)院1982年2月8日批轉(zhuǎn)了國家建委、國家文物局、國家城建總局《關(guān)于保護我國歷史文化名城的報告》。國務(wù)院在批語中指出：“保護一批歷史文化名城，對于繼承悠久的文化遺產(chǎn)，發(fā)揚光榮的革命傳統(tǒng)，進行愛國主義教育，建設(shè)社會主義精神文明，擴大我國的國際影響，都有著積極的意義�！睔v史文化名城集中體現(xiàn)了中華民族的悠久歷史、燦爛文化和光榮革命傳統(tǒng)，是全國人民極其寶貴的物質(zhì)和精神財富。把歷史文化名城保護好、規(guī)劃好、建設(shè)好，是城市規(guī)劃工作的一項重要任務(wù)。

　　黨和國家十分重視歷史文化名城和文物的保護工作。國務(wù)院多次公布了有關(guān)文物保護和管理的指示和條例，1961年和1982年兩次公布了全國重點文物保護單位，1982年人大常委會公布了《中華人民共和國文物保護法》。1982年2月，國務(wù)院又公布了國家第一批歷史文化名城名單，引起了各級領(lǐng)導的重視和各界人士的熱烈反響，不少歷史文化名城的有關(guān)部門協(xié)同配合，做了許多有益的工作。他們廣泛宣傳和組織群眾，有計劃、有步驟地開展調(diào)查研究工作；通過多種途徑，采取了一系列保護文物古跡的具體措施；有的對歷史文化名城規(guī)劃的規(guī)劃與保護座談會上，交流了經(jīng)驗，明確了開展歷史文化名城規(guī)劃工作的方向。在黨的十二大精神鼓舞下，開創(chuàng)歷史文化名城規(guī)劃工作新局面有了一個良好的開端。

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　　當前，歷史文化名城保護和規(guī)劃建設(shè)中存在的主要問題是：

　　一、有些建設(shè)項目不當，影響了城市的環(huán)境和布局。一方面是不顧歷史文化名城的特點性質(zhì)和要求，在市區(qū)建設(shè)了一些不該建設(shè)的項目；另一方面是項目選址不當，打亂了城市的合理布局。有些歷史文化名城被工業(yè)、倉庫或其他城市設(shè)施包圍、分割，城市環(huán)境受到污染，城市的自然景觀、人文景觀和傳統(tǒng)風貌受到損害。

　　二、城市的文物古跡、風景名勝遭受到不同程度的自然和人為的破壞。許多具有重大歷史價值的名勝古跡被一些工廠、倉庫、機關(guān)、部隊、學校社隊甚至私人長期占用，使一些珍貴的歷史文物建筑得不到應(yīng)有的維修、保護。有的常年失修、破爛不堪；有的則辟為禁區(qū)，不向群眾開放。不少名山大川、河湖水面，不按規(guī)劃要求，任意開山取石、亂搭亂建、修路架橋、筑壩取水、圍湖造田、開渠墾植、開掘礦藏，古樹名木的大面積植被被毀，古城、古墓被亂平亂挖，文物古跡受到摧殘，自然面貌、生態(tài)平衡受到破壞。

　　三、歷史文化名城的保護與建設(shè)和旅游事業(yè)的發(fā)展不相適應(yīng)的。由于城市行政管理和投資體制的影響，一些城市豐富的自然風景資源和文物古跡得不到應(yīng)有的保護和開發(fā)，降低了旅游價值。

　　四、歷史文化名城，特別是經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱的中小城鎮(zhèn)，對文物古跡、風景名勝的保護與開發(fā)，缺乏必要的資金、材料和技術(shù)隊伍，管理機構(gòu)不健全，有關(guān)部門分工不明、職責不清，缺少必要的條法和規(guī)章制度。

　　造成以上問題的原因是多方面的，從根本上來說是長期以來“左”傾思影響，否定歷史文化傳統(tǒng)思潮的沖擊，特別是十年動亂，造成了我國歷史文化遺產(chǎn)的一場浩劫，教訓是深刻的。從認識上分析，主要有幾方面原因：一是片面強調(diào)發(fā)展生產(chǎn)，較多地考慮建設(shè)項目本身的建設(shè)條件和經(jīng)濟效益，較少考慮城市的性質(zhì)和特點，忽視整個城市的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一；二是城市規(guī)劃工作長期廢弛，城市管理不善，不按規(guī)劃辦事；三是對保護歷史文化名城的重要性認識不足，措施不力。

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　　對歷史文化名城規(guī)劃的原則、內(nèi)容和方法有以下幾點意見：

　　一、歷史文化名城規(guī)劃的概念和基本內(nèi)容

　　歷史文化名城這一基本概念，反映了城市的特定性質(zhì)，作為一種總的指導思想和原則。應(yīng)當在城市規(guī)劃中體現(xiàn)出來，并對整個城市形態(tài)、布局、土地利用、環(huán)境規(guī)劃設(shè)計等方面產(chǎn)生重要的影響。歷史文化名城規(guī)劃首先應(yīng)注意繼承和發(fā)揚本城市的歷史優(yōu)秀傳統(tǒng)，其目的就是要使城市的發(fā)展和建設(shè)，既符合現(xiàn)代生產(chǎn)、生活要求，又保持其特有的歷史文化傳統(tǒng)風貌。歷史文化名城保護規(guī)劃就是以保護城市地區(qū)文物古跡、風景名勝及其環(huán)境為重點的專項規(guī)劃，是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，廣義的說也包含有保護城市的優(yōu)秀歷史傳統(tǒng)和合理布局的內(nèi)容。編制保護規(guī)劃時，一般應(yīng)根據(jù)保護對象的歷史價值、藝術(shù)價值，確定保護項目的等級及其重點，對單獨的文物古跡、古建筑或建筑建連片地段和街區(qū)、古城遺址、古墓葬區(qū)、山川水系等，按重要程度不同，以點、線、面的形式劃定保護區(qū)和一定范圍的建設(shè)控制地帶，制定保護和控制的具體要求和措施。

　　二、深入調(diào)查研究、突出名城特點

　　歷史文化名城的規(guī)劃必須建立在對城市歷史和現(xiàn)狀深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上。調(diào)查的內(nèi)容包括從“橫的”方面摸清文物古跡、風景名勝在地域和空間的分布；從“縱的”方面掌握城市發(fā)展不同歷史階段文物古跡的完整體系。我國的歷史文化名城豐富多彩，各有特色。有的是革命圣地，以光榮的革命斗爭傳統(tǒng)著稱；有的是歷代王朝的都城，以豐富的歷史文化遺產(chǎn)取勝；有的是風景勝地，以山川河湖和文物古跡結(jié)合見長。調(diào)查的目的在于逐步摸清文物古跡的數(shù)量和分布，并對其歷史價值、藝術(shù)價值和科學價值作出評價，以便準確地把握城市的特點，形成完整的規(guī)劃構(gòu)思，力求反映城市歷史優(yōu)秀傳統(tǒng)發(fā)展的連續(xù)性以及城市特有的自然和傳統(tǒng)風貌，保持與發(fā)展古城的合理的規(guī)劃格局。注意實事求是和科學性，避免牽強附會或追求形式。

　　三、協(xié)調(diào)幾方面的關(guān)系

　　1．發(fā)展生產(chǎn)和保護歷史文化名城的關(guān)系

　　從理論上講，在社會主義制度下，生產(chǎn)發(fā)展和生產(chǎn)力的布局是由國民經(jīng)濟計劃和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃決定的，生產(chǎn)的發(fā)展促進整個城市的發(fā)展，城市則通過合理的規(guī)劃為生產(chǎn)發(fā)展提供必要的條件，二者應(yīng)該是協(xié)調(diào)一致的。但是由于國民經(jīng)濟計劃體制和某些具體環(huán)節(jié)上的缺陷，長期以來又沒有區(qū)域規(guī)劃為城市發(fā)展提供必要的依據(jù)，在一些歷史文化名城（包括在著名的都城遺址上）建設(shè)了許多嚴重破壞地下埋藏的文物遺跡、污染環(huán)境、外觀上又很不協(xié)調(diào)的工廠企業(yè)，發(fā)展生產(chǎn)和保護歷史文化名城存在著某些現(xiàn)實的矛盾。今后如不通過全面規(guī)劃加以必要的引導和控制，這種矛盾將進一步加劇。因此，在歷史文化名城的規(guī)劃中，對新建工業(yè)項目應(yīng)有嚴格的選擇，有混雜在市區(qū)的工廠企業(yè)或單位要認真調(diào)查研究，分別情況、妥善處理：亂占亂建、污染嚴重，至今仍造成對重要文物古跡、風景名勝嚴重破壞的，要采取轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷等措施，加以解決；影響環(huán)境協(xié)調(diào)、有一般污染，近期又沒有條件搬遷的，應(yīng)嚴格控制其發(fā)展，并通過改革工藝、治理污染、逐步改善其環(huán)境質(zhì)量，同時在規(guī)劃中考慮遠期搬遷的可能性，沒有污染危害、又不影響保護文物和環(huán)境協(xié)調(diào)的可予以保留。

　　2．城市現(xiàn)代化建設(shè)特別是舊城改造古城風貌的關(guān)系

　　隨著國家有經(jīng)濟和社會的發(fā)展，舊城市要逐步改造，城市設(shè)施和社會生活要逐步現(xiàn)代化，歷史文化名城也將不斷充實、發(fā)展并賦予新的生命力，這是一種必然的發(fā)展趨勢。但是，歷史文化名城的建設(shè)和發(fā)展應(yīng)特別注意整個空間環(huán)境的協(xié)調(diào)�！段奈锉Ｗo法》明確規(guī)定各級文物保護單位都應(yīng)劃定必要的保護范圍，并根據(jù)保護文物的實際需要，可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶。在文物保護單位的保護范圍內(nèi)一般不得進行其他工程建設(shè)，在建設(shè)控制地事既要求對新建工程的高度、體量進行必要的控制，又要求建筑的形式、風格和古城環(huán)境相協(xié)調(diào)。建筑形式和風格既沒有固定的模式可以遵循，又不能用行政命令加以規(guī)定，需要規(guī)劃、設(shè)計部門密切配合，通過多方案比較，在實踐中不斷探索、創(chuàng)新；有條件的地方可采取規(guī)劃設(shè)計競賽、開展學術(shù)討論和交流的辦法，求得規(guī)劃設(shè)計水平的共同提高。在歷史文化名城保護規(guī)劃中，確定保護項目，劃定保護范圍和建設(shè)控制地帶都要十分慎重，必須通過調(diào)查研究和科學鑒定，按不同情況區(qū)別對待。

　　3．發(fā)展旅游事業(yè)和保護歷史文化名城的關(guān)系

　　歷史文化名城一般都以其悠久的歷史文化傳統(tǒng)和美麗的自然風光而馳名，吸引著國內(nèi)外旅游者，我國歷史文化名城今后的旅游事業(yè)將會有很大發(fā)展，這對社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)、擴大我國的國際影響都是十分必要的。當前，一些歷史文化名城為了解決接待國外旅游者的困難，在重要的風景名勝區(qū)或文物古跡保護區(qū)內(nèi)和周圍大興土木，建設(shè)現(xiàn)代化的高層賓館、飯店，甚至無科學根據(jù)地隨意復(fù)原古跡建筑，破壞了考古學遺址和整個環(huán)境的協(xié)調(diào)；有的名勝古跡對外開放，由于管理不善，也造成了一些人為的破壞。因此，有必要強調(diào)一切旅游設(shè)施的建設(shè)都要納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃，遵照城建、文物、園林等部門的有關(guān)規(guī)定進行管理。歷史文化名城的規(guī)劃建設(shè)也要為旅游事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造必要的條件，按照本城市的具體條件開發(fā)建設(shè)新的旅游點，擴大旅游環(huán)境容量。

　　4．工作關(guān)系的協(xié)調(diào)

　　歷史文化名城的保護規(guī)劃建設(shè)，涉及到計劃、規(guī)劃、設(shè)計、文物、園林、宗教等許多部門，需要密切協(xié)作配合。實際上，文物古跡、宗教寺院和園林風景區(qū)常常是融為一體的，是一種相互依存、相互補充的關(guān)系，它們都需要通過規(guī)劃，有機地組織到城市的整體環(huán)境中去并得到妥善的保護和管理。建筑工程和市政工程設(shè)計是城市規(guī)劃構(gòu)思的具體化，也是實施規(guī)劃過程的重要環(huán)節(jié)，對形成歷史文化名城的面貌有重要影響。規(guī)劃、文物、園林以及有關(guān)設(shè)計部門都要密切配合，協(xié)調(diào)行動，歷史文化名城的保護和建設(shè)，需要有必要的資金。因此還必須取得計劃部門的支持。

　　四、歷史文化名城規(guī)劃的編制與審批

　　國務(wù)院公布的歷史文化名城都要編制保護規(guī)劃，并按審批權(quán)限，隨同城市總體規(guī)劃一并上報審批，沒有做的要補做，沒有報的要補報。在編制總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)需要編制重要保護項目地段、街區(qū)、風景名勝區(qū)等的詳細規(guī)劃，提出保護和建設(shè)的具體實施方案。

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　　隨著對保護祖國歷史文化遺產(chǎn)的認識不斷深化，保護歷史文化名城的工作已提上了議事日程，并取得了進展。但是工作才剛剛開始，發(fā)展還很不平衡，有待進一步統(tǒng)一認識，加深理解，不斷提高規(guī)劃質(zhì)量和管理水平。實踐證明，歷史文化名城急需有一個統(tǒng)一規(guī)劃，通過規(guī)劃，對城市有個全面系統(tǒng)的認識，并從整體出發(fā)，在大輪廓上進行控制。但是，規(guī)劃的實施必然會受到許多現(xiàn)實條件的制約，需要進一步加強領(lǐng)導，充分依靠群眾，加強管理和法制建設(shè)，積極培養(yǎng)人材，建立一支比較穩(wěn)定的規(guī)劃、設(shè)計、考古勘探和文物古建維修保證技術(shù)隊伍。要開辟投資渠道，保證各項保護、維修經(jīng)費�？顚Ｓ茫�在全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)。