新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的“五大要素”
■住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長 宋春華
城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展、進步、文明的歷史過程，有其自身的規(guī)律。1979年美國城市地理學(xué)家諾瑟姆提出的“s曲線”（諾瑟姆曲線），大體上反映出城鎮(zhèn)化推進的規(guī)律性特征（圖1），即發(fā)達國家城鎮(zhèn)化都經(jīng)歷過類似的正弦波曲線上升的過程，其中有兩個拐點：30%和70%。城鎮(zhèn)化率低于30%時，曲線平緩，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)釋放的富余勞動力和城鎮(zhèn)提供的就業(yè)機會相對有限，是城鎮(zhèn)化緩慢發(fā)展的初級階段；城鎮(zhèn)化率超過30%后，曲線變陡，經(jīng)濟進入高速發(fā)展階段，處于工業(yè)化社會，農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移人口進入城市，是城鎮(zhèn)化加速推進的時期；城鎮(zhèn)化率達到70%后，曲線又趨平緩，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)人口比重增長又趨緩慢，進入后工業(yè)社會。
改革開放以來，伴隨著工業(yè)進程的加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978年至2013年，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率由17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。規(guī)劃到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達60%，戶籍城鎮(zhèn)化率為45%（表1）。
中國城鎮(zhèn)化進程顯示出政府強勢的調(diào)控作用，這使我們沒有走類似日本和韓國那樣大城市主導(dǎo)、大城市首位度奇高的高度集約型的城鎮(zhèn)化道路；避免了像拉美和加勒比地區(qū)那種過快、過度超前的城鎮(zhèn)化和低收入者住居的“貧民窟化”；也沒有像美國那樣，過分分散布局、低密度蔓延式擴張，過度依賴私人汽車機動出行所造成的土地、資源能源的巨大浪費。中國的城鎮(zhèn)化總體呈現(xiàn)出一種正態(tài)效應(yīng)，對吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、提高生產(chǎn)要素配置效率、擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟持續(xù)快速增長、促進社會結(jié)構(gòu)變革、改善人民生活等，取得了舉世矚目的成就。
中國的城鎮(zhèn)化具有世界意義，引起國際上的高度關(guān)注，以致于有國外學(xué)者將中國城鎮(zhèn)化與美國的高科技發(fā)展一起稱之為“21世紀對世界影響最大的兩件事”。
當然，30多年來的中國城鎮(zhèn)化建設(shè)，也積累了一些不容忽視的問題和不足，出現(xiàn)了一些突出的矛盾和難題，所以，城鎮(zhèn)化未來之路，必須轉(zhuǎn)型發(fā)展。2013年12月，中央召開了城鎮(zhèn)化工作會議，提出推進城鎮(zhèn)化六方面的主要任務(wù)，2014年3月，又公布了“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”（2014～2020年），這是宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，是中央和國務(wù)院對城鎮(zhèn)化工作的重大部署，認真貫徹好會議精神，全面實施好“規(guī)劃”，我們就會走出一條有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化有別于我們已經(jīng)走過的城鎮(zhèn)化道路，是“中國城鎮(zhèn)化”的升級版，它也將對城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域產(chǎn)生深刻的影響。
新型城鎮(zhèn)化，不能只化勞動力不化家庭，要實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化。
2013年末，大陸總?cè)丝跀?shù)為13.6億人。2014年5月公布的《中國家庭發(fā)展報告》稱，大陸共有4.3億戶家庭。家庭是人口的載體、社會的細胞。這些人口和家庭分布在社會的兩翼，一翼是城鎮(zhèn)，一翼是農(nóng)村。城鎮(zhèn)的7.3億人，又分戶籍人口（4.9億人）和非戶籍常住人口（2.4億人），戶籍人口中有就業(yè)人員3.8億人和撫養(yǎng)人口1.1億人，他們共同組成了城鎮(zhèn)的家庭；而農(nóng)村家庭則是由城鎮(zhèn)中非戶籍常住人口（農(nóng)民工）和農(nóng)村中的勞動力及農(nóng)村撫養(yǎng)人口所組成，所以進了城的農(nóng)民工其家庭仍在農(nóng)村（圖2）。
這就帶來了一系列的問題：首先，農(nóng)村家庭被解構(gòu)，產(chǎn)生了留守老人、留守兒童等特殊群體，帶來了一系列社會問題，是不和諧、不穩(wěn)定的因素之一。其次，進城務(wù)工的農(nóng)民即使被常住化了，由于政策、制度的原因，他們并沒有享受市民權(quán)益，是不完全的城市人口，是不公平、不可持續(xù)的，負面影響越來越顯化。再其次，大量人口季節(jié)性的鐘擺式流動，要付出巨大的出行成本，會對交通系統(tǒng)造成瞬時性沖擊，不利于長期穩(wěn)定運行；此外，流動人口逐漸納入住房保障范圍后，其家庭仍在農(nóng)村，實際上要用兩套生活設(shè)施服務(wù)一個家庭，造成了資源的浪費。最后，農(nóng)村大量青壯年外出，老人留守，若干年后農(nóng)民工的年長者也返回農(nóng)村，必將造成農(nóng)村老齡化要快于城市，農(nóng)村養(yǎng)老問題便會凸顯出來。解決這些問題的關(guān)鍵是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，有效推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，推進戶籍制度改革，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，讓他們享有城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)。
具體講，就是今后一個時期，應(yīng)著重解決好“三個1億人”的問題：促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，這“三個1億人”，對我們的城市規(guī)劃和房地產(chǎn)業(yè)提出了新的任務(wù)和要求，必將影響到城鎮(zhèn)規(guī)模、布局、生態(tài)、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等諸多環(huán)節(jié)。以住房為例，2013年城鎮(zhèn)人均住房面積為32.9平方米，將來還會有一定的提高，即使按目前人均約33平方米計算，1億人也需要33億平方米的住宅，每年要建5億平方米左右。棚戶區(qū)和城中村改造，大體上也是這樣的規(guī)模。這就要求我們必須更新觀念、堅持創(chuàng)新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、合理布局、節(jié)約用地、提高質(zhì)量，做到事前控制、有序開發(fā)、高水平地建設(shè)，這樣才能更好地解決三個1億人的住房問題。
新型城鎮(zhèn)化，不能只造“空城”不聚人氣，要有準確的定位和必要的產(chǎn)業(yè)支撐。
城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段所引起的生產(chǎn)力布局調(diào)整。第一產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率，使農(nóng)村出現(xiàn)富余勞動力，需要轉(zhuǎn)移；第二產(chǎn)業(yè)——工業(yè)化信息化的轉(zhuǎn)型升級和快速推進，以及第三產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的興起和快速發(fā)展，需要機械性輸入補充從業(yè)人員，所以農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移其動力源是產(chǎn)業(yè)升級、轉(zhuǎn)移和集聚，是社會生產(chǎn)力提高和布局的調(diào)整，城鎮(zhèn)化是與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動的結(jié)果。
如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，不能提供就業(yè)，不管造出多好的新城、不管馬路多寬、廣場多大、樓堂館所多靚，仍然是不會吸引人、留住人的，只能淪為一座空城。“拉美陷阱”的教訓(xùn)，就在于不能為大量涌入城市的人群提供就業(yè)崗位，沒有收入的人群又造就了貧民窟和一系列的城市問題。所以，安居和樂業(yè)是相輔相成的，有道是“安居才能樂業(yè)”，還應(yīng)當說“樂業(yè)方可安居”。中國城鎮(zhèn)化的一大癥結(jié)是工業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化，必須擯棄沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、只靠房地產(chǎn)支撐的城鎮(zhèn)化，糾正好大喜功、急于求成、盲目沖動的造城運動。無論是新城建設(shè)、新區(qū)開發(fā)，還是舊城改建、擴展、增容，首要的是做好城市發(fā)展戰(zhàn)略研究，依據(jù)自己的資源稟賦和區(qū)位特征，準確把握城市定位，順應(yīng)區(qū)域發(fā)展的整體要求，選好主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，確立自己的專業(yè)化地位和分工協(xié)作關(guān)系。城市規(guī)劃不能只做空間規(guī)劃的文章，必須與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃緊密結(jié)合，研究生產(chǎn)力布局，與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接。在這個基礎(chǔ)上，搞好城市布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)造宜居宜業(yè)的條件，這樣就會吸引人、留住人，讓轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)村人口能安家立業(yè)，在為現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻的同時，創(chuàng)造自己的新生活。
新型城鎮(zhèn)化，不能只鋪攤子拼資源，要堅持集約、緊湊、低碳。
如上所述，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的盲目造城，往往是急于拉架子、鋪攤子，顯示城市的氣派，忙于搞些標志性形象工程，以取得“廣告”效應(yīng)，緊接著就是大搞房地產(chǎn)開發(fā)，以物業(yè)增值的預(yù)期吸引資金，實則多為投資與投機性需求，缺少最終消費，晚上燈火不足而被稱之為“鬼城”。這樣的城市，馬路很寬沒有車、廣場很大沒有人、寫字樓很漂亮沒人辦公、大型公建很闊氣往往成為擺設(shè)，高企的房價讓樓市轉(zhuǎn)入低迷，脆弱的資金鏈一旦斷裂，只會留下大量的閑置土地、半拉子工程和積壓物業(yè)，直接的后果是造成土地和資源能源的極大浪費，還會引發(fā)其他經(jīng)濟社會不穩(wěn)定等諸多問題。
上述情況可能是少數(shù)個案，然而中國城鎮(zhèn)化在空間布局上普遍存在著大手大腳、過度占用土地甚至農(nóng)田等現(xiàn)象。城市繼續(xù)“攤大餅”無節(jié)制地蔓延，新城新區(qū)則跑馬圈地、寬打?qū)捰�。大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，城市土地承載的人口密度和經(jīng)濟密度則難以提升，資源的利用效率大打折扣。有資料稱：2000年至2010年，城市建設(shè)用地面積擴大83%，城鎮(zhèn)人口只增長45%，增長率之比為1.85，而國際公認的彈性標準為1～1.12，說明我國城市人均用地過大，不少城市超過120平方米，而東京為70平方米，香港只有40平方米；與此相隨的一個指標，是人口密度的降低。本世紀以來，城市建成區(qū)面積擴大了50%，而城鎮(zhèn)人口只增長26%，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建成區(qū)人口密度必定是下降的。另有資料顯示：2001年至2008年，城鎮(zhèn)人口平均每年增長3.55%，而建成區(qū)面積平均每年增長6.2%，城市建設(shè)用地平均每年增長7.4%，城市的經(jīng)濟密度僅為日本的1/10。
黨的十八大提出中國社會主義事業(yè)“五體一位”的總體布局，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，協(xié)調(diào)推進政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)要貫穿于各行各業(yè)、各個方面。為此，我們要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念；堅持節(jié)約資源、保護環(huán)境的基本國策；推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的方針；促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多的修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多的良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。
新型城鎮(zhèn)化必須全面認真貫徹落實上述指導(dǎo)思想，走出集約、緊湊、低碳發(fā)展的新路子，將搞好規(guī)劃作為前提，重點解決以下三個方面的問題。
一是劃定城市范圍和界面。改變擴張性、攤大餅、無序蔓延、無界限發(fā)展的做法，應(yīng)根據(jù)區(qū)位特征、自然條件、城市功能和產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，科學(xué)界定開發(fā)范圍、合理劃定城市界面，人均用地要控制在100平方米之內(nèi)。同時，要嚴格劃定三區(qū)（禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)）四線（綠地——綠線、水體——藍線、歷史文化——紫線、基礎(chǔ)建設(shè)——黃線）。此外，涉及城市生態(tài)還要通過制定生態(tài)保護紅線，擴大城市生態(tài)空間，增加森林、湖泊、濕地面積，將農(nóng)村廢棄地、其他污染土地、工礦用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地，在城鎮(zhèn)化地區(qū)合理建設(shè)綠色生態(tài)廊道。
二是把握開發(fā)規(guī)模和強度。在需要開發(fā)的地區(qū)，應(yīng)搞好市場調(diào)查，合理確定開發(fā)規(guī)模，把握好開發(fā)強度，既要適度緊湊集中，又要適應(yīng)資源環(huán)境的承載能力，避免強沖擊開發(fā)，“把我們的家輕輕地放在大自然中”，要建立尊重自然、保護自然、依托自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，“讓城市融入大自然中，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，要“慎砍樹、不填湖、少拆房”，把綠水青山留給城市居民。
三是實現(xiàn)綠色低碳運行。城市運行需要外部輸入能源和其他資源，同時排出污染物，留下碳足跡，影響和污染自然環(huán)境。必須堅持資源節(jié)約和環(huán)境友好的基本方針，建設(shè)“兩型社會”，無論是生產(chǎn)、生活，還是其他社會活動，都要堅持綠色發(fā)展、低碳運行。以交通為例，首先是減少出行、削減出行量，規(guī)劃的集中緊湊布局是重要方面。此外，還應(yīng)避免過度機械性的功能分區(qū)，住區(qū)和工作區(qū)可根據(jù)情況適度混合，包括建設(shè)多功能的城市綜合體，都會有效地減少出行量。必要的出行要堅持非機動出行和步行優(yōu)先，機動交通要堅持公交優(yōu)先，公交系統(tǒng)要堅持大運量、低能耗的軌道交通和快速系統(tǒng)優(yōu)先，并采用TOD模式（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式），實現(xiàn)公交與非機動出行或步行系統(tǒng)的結(jié)合，盡量減少市民出行對小汽車的依賴。
新型城鎮(zhèn)化不能只有物化沒有文化，要傳承文脈、塑造特色和美麗。
我們在談?wù)摮擎?zhèn)化為城市帶來的巨大變化時，往往只看到硬件奇跡而陶醉于硬實力的增強，這只是大量資金和社會勞動物化的結(jié)果。城市不僅是個巨大的物質(zhì)實體，更是內(nèi)涵豐富的文化實體，城市的綜合實力不僅體現(xiàn)在硬件承載能力的強弱，還應(yīng)包括文化軟實力的水平，而后者更具持久的競爭力。我們在討論城鎮(zhèn)化質(zhì)量時，不僅要看到建設(shè)中的硬傷和城市病的積累，還必須看到城市文化的缺失和傳統(tǒng)特色的淡出。
長期以來，由于我們對城市價值的認定上存在著偏執(zhí)乃至迷失，某些不良傾向多有顯現(xiàn)。例如：高物質(zhì)化——單純追求效率和財富，忽視人文精神的認同和培育；去歷史化——漠視歷史文化，不少有保存價值的城市建筑文化遺產(chǎn)毀于大拆大建；奢靡化——審美價值扭曲，追求奇特怪異、光怪陸離、張揚擺闊；同質(zhì)化——缺乏創(chuàng)新，跟風(fēng)模仿，戴假面具扮洋相，千城一面，特色喪失殆盡等等。這些都反映出我們在城市文化建設(shè)上自覺性不高、自信心不強、文化定力不足，這種狀況亟待改變。
在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，我們要發(fā)掘城市文化資源，強化文化傳承創(chuàng)新，促進傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、本土文化與外來文化的交融，把城市建設(shè)成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間，形成多元開放的現(xiàn)代城市文化。因此，在城市規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)中，一方面要挖掘和保護文化資源，特別是在舊城改造中，要注重文化生態(tài)的整體保護，留住存續(xù)城市文化記憶；另一方面要傳承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，在新區(qū)新城建設(shè)中，融入傳統(tǒng)文化元素，與原有自然人文特征相協(xié)調(diào)，推動地方特色文化的發(fā)展。
為了更好地展示和表達自己的城市文化，要在以下幾個方面下功夫：一是以城市文化戰(zhàn)略研究為基礎(chǔ)，確立城市的文化主題，突出地方文化特色；二是堅持規(guī)劃設(shè)計的創(chuàng)新，既不拷貝洋符號，也不一味仿古，要塑造具有地域風(fēng)格、民族特色和時代精神的人性化空間；三是開辟城市開放性公共空間，植入公共藝術(shù)，講述自己的故事；四是規(guī)劃建設(shè)重大歷史文化紀念工程，構(gòu)建世代相傳、刻骨銘心的記憶場所。
新型城鎮(zhèn)化，不能只偏大不愛小、只顧城不管鄉(xiāng)，要優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的格局。
城鎮(zhèn)體系既有規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理，又有空間分布形態(tài)的平衡，要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小、協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，必須以城市群為主體形態(tài)，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、互補功能強的城市群。一方面，東部城市群（京津冀、長三角、珠三角）應(yīng)進一步優(yōu)化和提升，發(fā)揮對全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用，并積極參與國際合作與競爭。另一方面，要培育和發(fā)展中西部城市群，加快產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和人口的集聚。同時，還要進一步增強各中心城市的輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，還必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的規(guī)劃設(shè)計和管理水平，建設(shè)各具特色的美麗鄉(xiāng)村。
