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    建設(shè)工程合同管理現(xiàn)狀與思考

    北京市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室  初  勇

    摘  要：隨著我國招投標(biāo)制度的貫徹實(shí)施與執(zhí)行，各地不斷擴(kuò)大招投標(biāo)監(jiān)管的深度與廣度，從維護(hù)整個(gè)建筑市場秩序的高度出發(fā)，突破狹義上僅局限在招標(biāo)投標(biāo)活動本身的監(jiān)管，將監(jiān)管范圍廣義地延伸到中標(biāo)后續(xù)合同執(zhí)行履約階段，合同履約管理將是招投標(biāo)管理的延伸與深化。本文首先介紹了招投標(biāo)與合同形成的關(guān)系，其次對我國當(dāng)前合同管理中發(fā)包人、承包人、監(jiān)理單位存在的主要問題進(jìn)行了分析；其次對當(dāng)前加強(qiáng)建設(shè)工程合同管理的必要性和重要性進(jìn)行了闡述，最后從監(jiān)管的角度提出加強(qiáng)合同管理的對策。

    關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；招投標(biāo)；合同管理

    一、招投標(biāo)與合同形成的關(guān)系

    《合同法》規(guī)定：“要約邀請是希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示”。招標(biāo)公告作為招標(biāo)實(shí)施的第一個(gè)環(huán)節(jié)，標(biāo)志著招投標(biāo)活動的開始，同時(shí)招標(biāo)公告作為要約邀請，即是合同形成的開始�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”綜合上述兩部法律條款可以看出，招標(biāo)投標(biāo)過程即是合同談判與合同訂立的過程，招投標(biāo)合同的形成過程亦從招標(biāo)公告發(fā)布開始，包括資格審查、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)直至確定中標(biāo)人簽訂合同。建筑市場多年來的發(fā)展實(shí)踐表明，合同履約既是招標(biāo)投標(biāo)的目的又是對招標(biāo)投標(biāo)成果的鞏固與檢驗(yàn)，兩者之間是一個(gè)有機(jī)的整體，一方面，通過招投標(biāo)選擇資信良好、履約能力強(qiáng)的企業(yè)，簽訂價(jià)格合理、方案優(yōu)秀的合同；另一方面通過對合同履約過程中出現(xiàn)問題的分析研究，將意見反饋到招投標(biāo)合同談判與訂立的過程中，以進(jìn)一步完善招投標(biāo)程序，建立健全招投標(biāo)制度體系，促進(jìn)高質(zhì)量合同的簽訂，為合同履約奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

    二、建設(shè)工程合同管理現(xiàn)狀及合同履約存在的主要問題

    隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，建設(shè)工程合同管理制作為我國工程建設(shè)的一項(xiàng)基本制度，已經(jīng)走過了二十余載。1982年頒布實(shí)施的《經(jīng)濟(jì)合同法》中專門設(shè)立建設(shè)工程的勘察、設(shè)計(jì)、建筑條款。1999年實(shí)施的《合同法》在分則中專門設(shè)立了以建設(shè)合同為主要內(nèi)容的專業(yè)合同章節(jié)。目前，我國經(jīng)形成了以《合同法》為法律依據(jù)，以《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》、《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等部門規(guī)章為指導(dǎo)，以地方操作細(xì)則為補(bǔ)充的合同管理制度體系，包括了從合同談判、訂立、履行、變更、終止等各個(gè)環(huán)節(jié)，為指導(dǎo)合同簽訂和加強(qiáng)合同履約管理提供了堅(jiān)強(qiáng)的政策制度保障。

    但是，由于我國仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，市場主體法制意識、合同履約意識、風(fēng)險(xiǎn)防范意識依然淡薄，合同履約過程中出現(xiàn)的違約行為比較突出，大大地降低了合同的執(zhí)行力，破壞了建筑市場秩序。主要表現(xiàn)在發(fā)包人、承包人、監(jiān)理單位三方市場主體：

    （一）發(fā)包人在合同簽訂與執(zhí)行過程中存在的主要問題

    當(dāng)前，我國建筑市場競爭日益激烈，建筑市場呈現(xiàn)出“僧多粥少”的買方趨勢，發(fā)包人利用其在建筑市場中的買方優(yōu)勢，在合同簽訂與執(zhí)行過程中，對承包人提出不合理的苛刻的要求。如有的發(fā)包人因中標(biāo)人非其“意中人”，采取各種手段拖延甚至阻撓合同的簽訂；有的對工程缺乏科學(xué)合理的評價(jià)，忽視項(xiàng)目實(shí)施的客觀條件，對項(xiàng)目的建設(shè)工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出不切實(shí)際的要求；有的強(qiáng)行將工程進(jìn)行肢解發(fā)包，將本屬于總承包合同范圍中的專業(yè)工程另行發(fā)包給其他單位；有的要求承包人墊資承攬工程，而為躲避監(jiān)管部門的監(jiān)管，則與承包人簽訂所謂的“陰合同”，使建筑市場呈現(xiàn)出“陰陽合同”泛濫的現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了建設(shè)工程合同的嚴(yán)肅性；有的在合同簽訂前期，要求承包人低于市場價(jià)投標(biāo)，增加承包人的建設(shè)成本；有的則在政府資金投資或者國有資金投資建設(shè)項(xiàng)目公飽私囊，向承包人索要和收受回扣等好處費(fèi)，達(dá)到索賄受賄的目的；有的在合同執(zhí)行過程中不按照合同約定及時(shí)支付預(yù)付款、工程款、工程結(jié)算款，導(dǎo)致發(fā)包人資金周轉(zhuǎn)不暢，甚至出現(xiàn)負(fù)債經(jīng)營的狀況；有的則將工程風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁到承包人身上，對因發(fā)包人在招投標(biāo)過程中出現(xiàn)的工程量清單漏項(xiàng)導(dǎo)致的工程量增加以及在合同執(zhí)行過程中實(shí)際發(fā)生的變更不予認(rèn)可，甚至在市場人工費(fèi)、材料價(jià)款出現(xiàn)大范圍上漲的時(shí)候卻完全由承包人承擔(dān)。

    （二）承包人在合同簽訂與執(zhí)行過程中存在的主要問題

    承包人作為建筑市場中的弱勢群體，為了在競爭激烈的建筑市場中占有一席之地，不惜鋌而走險(xiǎn)，不規(guī)范甚至違法違規(guī)的行為時(shí)有發(fā)生。有的對超過自身資質(zhì)等級許可范圍的項(xiàng)目采取非法借用他人資質(zhì)參加投標(biāo)；有的在投標(biāo)階段無視建筑市場價(jià)格規(guī)律及自身綜合實(shí)力，以遠(yuǎn)低于市場價(jià)的形式中標(biāo)，為合同履約埋下了嚴(yán)重隱患；有的在以政府資金投資或者國有資金投資建設(shè)項(xiàng)目中與發(fā)包人達(dá)成私下承諾，以返還好處費(fèi)作為中標(biāo)的前提條件；有的無視合同約定，任意轉(zhuǎn)包、違法分包，甚至將工程肢解后以更低價(jià)格轉(zhuǎn)包給一些沒有資質(zhì)的小的施工隊(duì)伍，給工程的質(zhì)量安全埋下了嚴(yán)重隱患；有的在項(xiàng)目實(shí)施過程中管理人員不到位，項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目總工程師等主要管理人員均與投標(biāo)時(shí)不一致；有的在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)偷工減料，違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致工程質(zhì)量嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)；有的在工程量申報(bào)、洽商時(shí)弄虛作假，盲目索要工程款；有的在工程結(jié)算時(shí)，不尊重客觀實(shí)際情況，采取高價(jià)索賠的方式索要結(jié)算價(jià)款，甚至因拒不交付工程拖延業(yè)主入住時(shí)間，引發(fā)群體性事件。

    （三）監(jiān)理單位在合同執(zhí)行過程中存在的主要問題

    監(jiān)理單位是受建設(shè)單位的委托，按照工程監(jiān)理規(guī)范的要求，以旁站、巡視和平行檢驗(yàn)等形式對建設(shè)工程實(shí)行監(jiān)理。從多年來監(jiān)理制度的執(zhí)行情況來看，監(jiān)理單位在合同執(zhí)行過程的問題表現(xiàn)日益突出。有的超越資質(zhì)超范圍進(jìn)行監(jiān)理，或者違規(guī)掛靠別的監(jiān)理單位開展監(jiān)理業(yè)務(wù)；有的監(jiān)理單位人員不到位，監(jiān)理工作形同虛設(shè)；有的監(jiān)理人員專業(yè)知識缺乏，無法滿足監(jiān)理工作實(shí)際需求；有的對監(jiān)理定位認(rèn)識不準(zhǔn)確，認(rèn)為自己是受聘于建設(shè)單位，解決問題出發(fā)的角度完全站在建設(shè)單位的立場上，不能客觀公正的處理合同履行過程中的有關(guān)事宜；有的完全違背監(jiān)理人員的職業(yè)道德，利用簽字權(quán)、審核權(quán)對承包人“吃拿卡要”，索賄受賄。

    三、加強(qiáng)合同履約監(jiān)管重要性與必要性分析

    當(dāng)前，對政府監(jiān)管部門是否應(yīng)加強(qiáng)對中標(biāo)后續(xù)合同履約的監(jiān)管，社會上尚存在不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為按照《合同法》的規(guī)定，合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。合同是甲乙雙方的主觀意見的統(tǒng)一，理應(yīng)堅(jiān)持意思自治、私法神圣的原則，行政監(jiān)管則會過多的干涉市場主體的意愿，一旦發(fā)生合同履約糾紛，甲乙雙方可以直接申請仲裁或者向人民法院提起訴訟，無需行政監(jiān)管。而筆者認(rèn)為，政府加強(qiáng)對合同的監(jiān)管，不僅不違背《合同法》的規(guī)定，反而是符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)建筑市場健康發(fā)展的必然要求。

    （一）加強(qiáng)合同監(jiān)管，是法律賦予行政監(jiān)管部門的職責(zé)

    伴隨著改革開放的逐步深入，我國關(guān)于合同管理的法規(guī)制度體系不斷建立健全。198２年實(shí)施的《經(jīng)濟(jì)合同法》賦予了合同管理機(jī)關(guān)對無效合同的確認(rèn)權(quán)以及合同糾紛的調(diào)解和仲裁權(quán)。1999年施行的《合同法》規(guī)定行政主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，負(fù)責(zé)監(jiān)督處理。《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》（建設(shè)部令 第107號）規(guī)定了建設(shè)行政主觀部門對工程價(jià)款結(jié)算產(chǎn)生的異議，具有行政調(diào)解的職責(zé)。從上述關(guān)于合同法規(guī)制度體系來看，加強(qiáng)合同的行政監(jiān)管，是法律賦予行政監(jiān)管部門的職責(zé)，是政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的重要手段。

    （二）加強(qiáng)合同監(jiān)管，是維護(hù)建筑市場秩序的客觀要求

    建設(shè)工程項(xiàng)目具有合同標(biāo)的規(guī)模大、價(jià)款高、建設(shè)周期長、履行過程中不確定因素多、合同履約難度大等特點(diǎn)。同時(shí)，由于我國建筑市場競爭激烈，社會誠信體系不健全，市場主體發(fā)育不成熟，合同簽訂與執(zhí)行過程中違法違規(guī)行為屢見不鮮，如簽訂陰陽合同、轉(zhuǎn)包、違法分包、拖欠工程款等嚴(yán)重?cái)_亂了建筑市場秩序，損害了國家利益與社會公共利益。加強(qiáng)合同監(jiān)管，將管理重心由招投標(biāo)的事前監(jiān)管向合同履約的事中監(jiān)管過度，形成招投標(biāo)監(jiān)管與合同監(jiān)管的閉合的監(jiān)管體系，通過行政監(jiān)管手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止合同簽訂與履約過程中的違法違規(guī)行為，化解合同履約糾紛，是建筑市場健康發(fā)展的客觀要求，是建設(shè)工程盡早發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的重要保證。

    （三）加強(qiáng)合同履約監(jiān)管，是對司法解決合同糾紛的有益補(bǔ)充

    建設(shè)工程合同糾紛屬于民事合同糾紛范圍，法院在審理的過程中堅(jiān)持不告不理的原則，如果當(dāng)事人不主動申請?jiān)V訟，則法院不主動受理。建設(shè)工程合同在履約過程中，由于施工單位因處于弱勢地位，為了維護(hù)與建設(shè)單位的良好關(guān)系，不愿將過程中產(chǎn)生的糾紛及時(shí)申請解決，而是將美好愿望完全寄托于項(xiàng)目的結(jié)算階段，導(dǎo)致在項(xiàng)目的結(jié)算階段糾紛積壓過多。在項(xiàng)目結(jié)算階段通過司法程序解決合同糾紛，一是由于建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算階段隱蔽工程已完成，事實(shí)調(diào)查取證難；二是采取司法程序解決合同糾紛，耗時(shí)長，費(fèi)用高，有的施工單位幾年打一場合同官司，最終因無力承擔(dān)高額費(fèi)用而放棄。三是對涉及公共利益的建設(shè)項(xiàng)目，在結(jié)算階段采取法律程序解決合同糾紛，因解決時(shí)間長，往往直接影響到第三方的利益。如住宅小區(qū)項(xiàng)目往往因建設(shè)單位與施工單位采取法律訴訟解決糾紛耗時(shí)長，導(dǎo)致購房者不能及時(shí)入住而引發(fā)群體性事件。因此，僅僅由司法機(jī)關(guān)來保障建設(shè)工程合同的合法性還遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求，必須通過行政監(jiān)管手段，及時(shí)主動監(jiān)督檢查合同雙方，規(guī)范合同當(dāng)事人的合同行為，化解合同糾紛，將問題在萌芽之中和過程當(dāng)中加以解決，防止項(xiàng)目竣工結(jié)算時(shí)產(chǎn)生大量的糾紛。

    四、加強(qiáng)建設(shè)工程合同管理的思考

    加強(qiáng)建設(shè)工程合同的管理，對促進(jìn)建筑市場健康發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，維護(hù)市場主體合法權(quán)益，保護(hù)國家利益和社會公共利益具有舉足輕重的作用筆者通過。筆者通過多年來工作實(shí)踐與探索，認(rèn)為在加強(qiáng)合同管理中要注重以下幾點(diǎn)：

    （一）轉(zhuǎn)變觀念，明確合同監(jiān)管的職能定位

    隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，作為建設(shè)行政監(jiān)管部門，要認(rèn)清建筑市場發(fā)展的新形勢和新要求，從維護(hù)整個(gè)建筑市場秩序的角度出發(fā)，切實(shí)履行合同監(jiān)管職責(zé)。一是要統(tǒng)一思想認(rèn)識，充分提高加強(qiáng)合同監(jiān)管重要性與必要性的認(rèn)識，摒棄招投標(biāo)工作以合同備案為結(jié)束標(biāo)志，合同履約管理與訂立無關(guān)的傳統(tǒng)思想，逐步改變以往重事前審批輕過程監(jiān)管的觀念，將監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到工程實(shí)施過程當(dāng)中，即合同的履行過程中來。二是要明確職能定位，從法規(guī)宣傳、政策制定落實(shí)、糾紛協(xié)調(diào)解決、監(jiān)督檢查等方面履行好監(jiān)管職責(zé)，既不能干涉市場主體合同訂立與履行的自主性，減少不必要的行政干預(yù)，又要從監(jiān)管的角度維護(hù)好各方的合法權(quán)益，防止各種違法違規(guī)行為的發(fā)生。三是要健全合同管理機(jī)構(gòu)，從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，成立專門的合同管理機(jī)構(gòu)，從機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)上對合同監(jiān)管提供有力保障。

    （二）完善合同監(jiān)管制度體系，為合同履約監(jiān)管提供制度保障

    目前，各地在合同監(jiān)管的過程中，由于合同監(jiān)管制度體系不完善，在監(jiān)管的過程中，仍然處于被動狀態(tài)，合同糾紛發(fā)生后或是違法違規(guī)行為既成事實(shí)后方才進(jìn)行處理，即事后采取一些行政調(diào)解、行政處罰等一些措施，無法體現(xiàn)管理的前瞻性。為此，各地要以法規(guī)制度為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的合同管理制度和操作細(xì)則，增強(qiáng)制度適用性和可操作性，為合同履約監(jiān)管提供制度保障。北京市于2008年頒布實(shí)施了《北京市施工合同動態(tài)管理辦法(試行)》（京建市〔2008〕720號），《辦法》以完善合同為中心，旨在強(qiáng)化合同履約行為的全過程管理，構(gòu)建以“企業(yè)內(nèi)部管理為主、政府外部監(jiān)督相配合，行業(yè)協(xié)會積極引導(dǎo)”的合同管理體系，建立以“事前防范、事中控制為主、事后補(bǔ)救為輔”的合同管理制度�！掇k法》規(guī)定建設(shè)行政主管部門對發(fā)包人和承包人在施工合同訂立、備案、履行過程中的不規(guī)范行為進(jìn)行量化記分、積分，根據(jù)積分情況對發(fā)包人、承包人采取約談、列為重點(diǎn)監(jiān)督檢查對象、列為“重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單”、提高房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中工程款支付保證擔(dān)保金額或承包履約保證擔(dān)保金額占合同價(jià)款的比例、在有形建筑市場內(nèi)公布其不規(guī)范行為信息等不同程度的處理方式。從該辦法的實(shí)施情況看，得到了各方主體的認(rèn)可與執(zhí)行，取得了很好的監(jiān)管效果和社會效果。

    （三）充分發(fā)揮信息化手段，提高合同監(jiān)管效能

    抓好合同管理的信息化工作，是當(dāng)前深入提高合同監(jiān)管效能的重要手段和突破口。建設(shè)工程項(xiàng)目合同數(shù)據(jù)具有種類繁多且時(shí)時(shí)變化的特點(diǎn)，只有及時(shí)掌握合同的動態(tài)信息方能及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的項(xiàng)目，對風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行分析，以便采取措施將問題解決在萌芽狀態(tài)之中。為此北京市不斷加強(qiáng)建設(shè)工程項(xiàng)目合同數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，研究開發(fā)了施工合同管理信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)以《北京市施工合同動態(tài)管理辦法(試行)》為依托，對施工許可范圍內(nèi)的工程建設(shè)項(xiàng)目，由市場主體及時(shí)申報(bào)合同備案、履約數(shù)據(jù)，系統(tǒng)對填報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、統(tǒng)計(jì)、分析、匯總。通過合同管理信息系統(tǒng)，市場主體可以完成網(wǎng)上合同備案數(shù)據(jù)和企業(yè)合同履約數(shù)據(jù)申報(bào)；建設(shè)行政主管部門可以對項(xiàng)目合同履約節(jié)點(diǎn)自動進(jìn)行管理，對存在合同風(fēng)險(xiǎn)隱患的項(xiàng)目進(jìn)行合同履約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示。通過該系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)合同履約數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)析，為監(jiān)管部門提供監(jiān)管依據(jù)，確定階段性監(jiān)管工作重點(diǎn)；可以為施工現(xiàn)場合同履約情況監(jiān)管實(shí)時(shí)提供合同備案相關(guān)數(shù)據(jù)；可以為合同當(dāng)事人提供信息服務(wù)等。通過該系統(tǒng)，各級建設(shè)行政主管部門統(tǒng)一使用采集和管理、披露合同備案、履約等重要信息，實(shí)現(xiàn)資源共享，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段的高效率、高質(zhì)量、規(guī)范化、科學(xué)化，達(dá)到了對合同履約進(jìn)行全過程的跟蹤管理，極大地提高了合同監(jiān)管效能。

    （四）改進(jìn)監(jiān)管方式，構(gòu)建合同監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制

    加強(qiáng)建設(shè)合同監(jiān)管，要充分發(fā)揮各部門在合同監(jiān)管中的職責(zé)，形成監(jiān)管合力，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、信用、司法等手段，提高監(jiān)管水平。一是要建立建設(shè)行政主管部門內(nèi)部各部門的聯(lián)動機(jī)制，如交易中心、招標(biāo)辦、房屋交易管理、建筑業(yè)管理、造價(jià)管理之間的聯(lián)動等，通過制度明確各部門在合同履約監(jiān)管工作中的職責(zé)，以及部門之間工作配合方式、協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，確保形成監(jiān)管工作的合力；二是要建立建設(shè)行政主管部門與工商、金融、仲裁、司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同參與執(zhí)法的聯(lián)動機(jī)制，對相關(guān)主體在合同履約過程中發(fā)生違法違規(guī)、失信行為，在工商、金融體系中得到體現(xiàn)，對涉及政府投資項(xiàng)目的，要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其上級主管部門的作用；對重大合同糾紛和爭議要推動相關(guān)當(dāng)事人通過仲裁、司法途徑進(jìn)行解決，并積極創(chuàng)造條件，加強(qiáng)與有關(guān)單位的配合。