天津市政建設(shè)發(fā)展有限公司 胡士星 王晶晶 高 洋
摘 要：代建制作為一種新興的項(xiàng)目管理制度，是我國(guó)結(jié)合實(shí)際國(guó)情而制定的一種新型項(xiàng)目管理模式，但由于代建制在我國(guó)的發(fā)展尚屬于試點(diǎn)階段，實(shí)施細(xì)節(jié)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，并且在各個(gè)地區(qū)實(shí)施的具體方法和要求也都不盡相同，造成代建單位選擇過(guò)程中選擇對(duì)象的不確定性，不利于代建制在我國(guó)的推廣運(yùn)用。
本文圍繞代建制模式下代建人的招標(biāo)選擇方式，有關(guān)代建人的重要作用及代建單位的候選對(duì)象、影響代建人選擇的因素及不同地區(qū)代建人招標(biāo)選擇等情況進(jìn)行闡述。對(duì)代建人招標(biāo)選擇方式的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了闡述，并提出一些建議。以求規(guī)范招標(biāo)代建市場(chǎng)，促進(jìn)我國(guó)代建市場(chǎng)又好又快健康發(fā)展。
關(guān)鍵字：代建制；代建人選擇；資格預(yù)審；評(píng)標(biāo)
代建制模式下代建人的重要作用
2004年7月，國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確提出“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制”。這使得代建制的試點(diǎn)與實(shí)踐全面推進(jìn)，進(jìn)入了探索與完善并進(jìn)的關(guān)鍵階段。發(fā)展至今，我國(guó)基本上已經(jīng)形成了以深圳為代表的事業(yè)型代建和以北京、上海為代表的企業(yè)型代建兩種主要代建模式。[1]
在代建制項(xiàng)目管理模式中，政府主管部門(mén)、代建單位、承包單位、使用單位為了達(dá)到共同目標(biāo)，各司其職、相互制約，是對(duì)傳統(tǒng)“投、建、管、用”多位一體模式弊端的改革。使用單位的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能要求，協(xié)助代建單位辦好工程建設(shè)前期以及建設(shè)過(guò)程中的有關(guān)手續(xù)，創(chuàng)造良好的外部條件，以及實(shí)行工程質(zhì)量、進(jìn)度、資金合理使用的監(jiān)督工作。使用單位不直接參與建設(shè)，代建單位代行了使用單位在建設(shè)期間項(xiàng)目法人的職責(zé)，割斷了使用單位與代建單位之間的利益關(guān)系。代建單位受政府主管部門(mén)委托，具有與勘察設(shè)計(jì)、施工承包商、材料設(shè)備供應(yīng)商等單位依法進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)、合同談判、付款控制、合同索賠等權(quán)利。代建單位對(duì)各承包單位的資信、業(yè)績(jī)等信息掌握較全面，可減少逆向選擇，幫助政府主管部門(mén)選擇最合適的承包單位，訂立周密的承包合同。[2]
對(duì)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制，進(jìn)行項(xiàng)目的管理和實(shí)施，在整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，代建人作為代建制組織結(jié)構(gòu)的核心（如圖1.1所示），對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著舉足輕重的作用。代建單位受政府委托，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全方位、全權(quán)制、全責(zé)制的管理，委托授權(quán)的范圍較大，代建單位的任何失誤都將可能對(duì)工程造成重大損失。政府投資項(xiàng)目的主管部門(mén)選擇的代建單位往往是專(zhuān)業(yè)從事項(xiàng)目建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)，擁有大批專(zhuān)業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案、合理安排進(jìn)度，能夠極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率，保證政府投資的效率和效益。政府投資的主管部門(mén)也將加強(qiáng)對(duì)代建單位的監(jiān)督管理，監(jiān)督被委托單位的工作質(zhì)量、目標(biāo)控制和資金使用情況等作為項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重要工作和任務(wù)。[3]
可見(jiàn)，選擇合適的代建單位不僅會(huì)影響工程的成敗，還能對(duì)工程的成本、質(zhì)量和工期等有很大的影響，如何選擇最合適的代建單位成為解決代建制中“三超”問(wèn)題的關(guān)鍵。
圖1.1 代建制組織結(jié)構(gòu)圖
代建人選擇方式的趨勢(shì)
在我國(guó)，代建制是一種新興的項(xiàng)目管理模式，由于發(fā)展還沒(méi)有形成規(guī)模，且各地實(shí)施的具體方式方法也都還不相同，國(guó)家尚未出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范代建市場(chǎng)的等現(xiàn)狀，造成我國(guó)代建制度沒(méi)有在各地普遍的運(yùn)用。而在代建制實(shí)施過(guò)程中，代建人起著不可替代的重要作用，關(guān)乎代建項(xiàng)目的成敗與否，對(duì)項(xiàng)目的最終可交付成果的質(zhì)量也起著決定性的作用，但由于沒(méi)有具體的代建單位選擇方法，在選擇過(guò)程中會(huì)可能會(huì)錯(cuò)過(guò)最適合的代建單位，對(duì)項(xiàng)目的造成損失。
代建人的選擇方式主要有以下幾種：即招標(biāo)（公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)）、直接委托、有限選擇、集中代建、短名單等方式。無(wú)論代建單位的選擇方式如何，都存在著類(lèi)似的問(wèn)題，如代建單位選擇方式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)定，一旦代建單位不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式選取則不能夠促進(jìn)代建企業(yè)提高自身的管理水平，也就不利于提高我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理水平[4]。分析六個(gè)典型地區(qū)的代建單位選擇方式的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題等，了解各地代建單位選擇情況。
表1.1 各地代建單位選擇方式的現(xiàn)狀
| 代建人選擇方法 | 現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及解決方法 | |
| 北京 | 公開(kāi)招標(biāo)、有限選擇、集中統(tǒng)建 | 代建人資格條件缺乏統(tǒng)一認(rèn)定，代建市場(chǎng)還需培育。解決辦法是明確代建人法律地位，消除代建人履行職責(zé)障礙，是建立科學(xué)公正、方式多樣的代建單位選擇機(jī)制 |
| 上海 | 有公開(kāi)招標(biāo)、短名單、指定等方式，操作方式 | 代建制單位的法律地位不明確，缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范。缺乏政策支持。相關(guān)部門(mén)不承認(rèn)代建單位的法律地位；使用單位不理解代建意義，開(kāi)展工作較難。代建費(fèi)用偏低。 |
| 深圳 | 組建工務(wù)局，全面承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的代建工作 | 雖然可以將公益性項(xiàng)目管理由分散變?yōu)榧写ǎ岣唔?xiàng)目管理的專(zhuān)業(yè)化水平，但與我國(guó)政府和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的改革方向不符，且沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的“投、建、管、用”分離，不能培養(yǎng)規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)性代建市場(chǎng)。 |
|
廈門(mén) |
政府招標(biāo)選定 | 缺乏這些方面的專(zhuān)業(yè)人才，造成代建項(xiàng)目的有關(guān)功能方面無(wú)法為業(yè)主單位提供功能使用上的技術(shù)支持，缺乏代建項(xiàng)目的信用檔案體系和后評(píng)價(jià)體系，部分項(xiàng)目由于代建費(fèi)偏低，某些代建單位特殊專(zhuān)業(yè)和高素質(zhì)的人員配備不足 |
| 重慶 | 公開(kāi)招投標(biāo) | 向全社會(huì)全面開(kāi)放代建市場(chǎng)，培育代建主體，吸引眾多合規(guī)的專(zhuān)業(yè)工程管理公司通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式參與政府投資工程代建，是深化我市代建制試點(diǎn)與改革的必然選擇。 |
| 福建 | 招標(biāo)方式、直接委托方式 | 項(xiàng)目代建單位應(yīng)當(dāng)按照檔案法等有關(guān)檔案管理的規(guī)定，建立健全有關(guān)項(xiàng)目檔案，幫助代建單位選擇。 |
問(wèn)題的提出及建議
盡管招標(biāo)方式選擇代建人成為當(dāng)前代建制下選擇代建單位的必然趨勢(shì)，但由于代建制還處于試點(diǎn)階段，相關(guān)的各種法規(guī)和制度還不夠完善，在代建單位的選擇上還缺乏一種規(guī)范的招標(biāo)制度，保證合理地選擇適合不同項(xiàng)目建設(shè)的代建人，為項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。代建單位的性質(zhì)屬于項(xiàng)目管理單位，所以代建人選擇的招標(biāo)屬于服務(wù)招標(biāo)。當(dāng)前代建制下代建單位選擇的法律規(guī)定不健全，規(guī)范制度不統(tǒng)一，代建人市場(chǎng)不成熟等造成代建人選擇方式混亂的局面，需要通過(guò)對(duì)服務(wù)招標(biāo)方式和整個(gè)招標(biāo)流程與代建單位選擇招標(biāo)的對(duì)比分析，解決以下幾個(gè)決定招標(biāo)最終結(jié)果的問(wèn)題：
（1）在資格預(yù)審階段，代建單位選擇缺乏統(tǒng)一的準(zhǔn)入機(jī)制，缺乏滿足條件的投標(biāo)候選人，需要進(jìn)行代建單位市場(chǎng)的培育。
（2）在評(píng)標(biāo)階段沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，法律制度不健全等問(wèn)題。
當(dāng)前，代建制在我國(guó)的運(yùn)用越來(lái)越廣泛，隨之也產(chǎn)生了很多問(wèn)題，而在這些問(wèn)題中有很多是可以避免的。選擇一個(gè)合適的代建人不僅可以節(jié)約工期、成本，提高工程質(zhì)量，還可以使項(xiàng)目的功能得到充分的發(fā)揮。代建單位在工程實(shí)施階段的重要性不言而喻，而選擇合適的代建單位過(guò)程中存在的問(wèn)題也值得我們深思，如何規(guī)范市場(chǎng)行為、出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)等解決方案也需要探究。由于法律定位不清，沒(méi)有形成一個(gè)良性的市場(chǎng)環(huán)境，在委托人選擇代建單位的過(guò)程中必然缺少足夠的依據(jù)和理由，并且各地對(duì)代建單位的資質(zhì)條件和市場(chǎng)準(zhǔn)入要求比較模糊，對(duì)代建單位的資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)劃分等沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)5。對(duì)于規(guī)范代建單位選擇現(xiàn)狀，有很多問(wèn)題要解決，最重要的是規(guī)范招標(biāo)程序，才能使最多數(shù)量的候選人參加投標(biāo)，才能選擇最優(yōu)的代建單位。
當(dāng)前代建制下存在的主要問(wèn)題有代建單位法律地位不明確，代建單位責(zé)權(quán)不明確，尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的代建人選擇機(jī)制，代建市場(chǎng)準(zhǔn)入條件不統(tǒng)一，代建管理費(fèi)偏低等。代建人的選擇問(wèn)題成為代建制推行中的主要問(wèn)題之一。而在當(dāng)前政府投資項(xiàng)目對(duì)于代建人選擇，運(yùn)用招標(biāo)方式選擇代建人成為代建制發(fā)展的主要趨勢(shì)。由于代建制還處于發(fā)展階段，很多制度亟待完善，很多學(xué)者從不同角度對(duì)代建人選擇的招標(biāo)方式進(jìn)行了研究，主要集中在通過(guò)招標(biāo)方式選擇代建人時(shí)的資格審查階段和評(píng)標(biāo)階段，具體的研究問(wèn)題體現(xiàn)在：代建單位的資格條件和準(zhǔn)入機(jī)制，代建單位選擇的法規(guī)完善和市場(chǎng)管理，代建人能力的評(píng)價(jià)等幾個(gè)方面。代建市場(chǎng)發(fā)育不完善，缺少水平高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的代建主體。目前，各地對(duì)代建單位的資格條件和市場(chǎng)準(zhǔn)入要求比較模糊，對(duì)代建單位的資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)劃分等沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。代建市場(chǎng)處于發(fā)育期。代建主體少，尤其缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、水平高的代建企業(yè)，還未形成良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。[5]
針對(duì)代建單位選擇過(guò)程中沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的情況，推知通過(guò)招投標(biāo)方式選擇代建人是必然的趨勢(shì)，規(guī)范代建單位的招標(biāo)評(píng)標(biāo)過(guò)程，成為解決該問(wèn)題的方法，以規(guī)范市場(chǎng)行為。
參考文獻(xiàn)：
[1]范道津，杜亞靈.政府投資項(xiàng)目企業(yè)型代建制實(shí)務(wù)[M].天津：天津大學(xué)出版社，2010.1
[2]陳海，王德卿《淺談代建制中代建單位的功能作用》[J]陜西建筑2008.25
[3]張雨濤《基于層次分析法的代建單位遴選》[J]中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)2010.0
[4]賈新堂. 代建制存在的問(wèn)題及建議[J]建筑管理現(xiàn)代化，2008（3）：37
[5]馬勇. 代建制存在的問(wèn)題及建議[J]. 建筑管理現(xiàn)代化，2007（4）：63-65
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