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    每年到了年末歲初，清理各行各業(yè)中民工工資拖欠和幫助民工維權工作成了政府和許多主管部門工作的重頭戲，其中建筑農民工工資被拖欠的案例占相當數(shù)量。究竟如何解決拖欠建筑民工工資的頑癥？央視某特約評論員回答主持人提問時給出了“藥方”，即：擔保、援助、懲戒。筆者認為粗看起來，這六個字不失為一個良方，但要真正成為良藥，必須圍繞“擔保、援助和懲戒”多管齊下，特別是解決好一些深層次的問題，方可奏效。

    首先如何理解擔保？要明確為誰擔保？怎樣擔保？目前建筑行業(yè)對施工企業(yè)的要求主要是“合同履約”擔保和實行“農民工工資保證金”制度，媒體和社會上通常認為實行擔保也僅限于此。實際上這是片面的只規(guī)范承包商一方的“頭疼醫(yī)頭”的做法。在市場經濟的大背景下，不可或缺的還應有要求建設方相對于施工企業(yè)“履約擔保”提供“支付擔保”的做法，而這恰恰是國際上通行的規(guī)則。但現(xiàn)在國內建筑活動交易中這類擔保幾乎是空白。

    在拖欠建筑農民工工資的糾紛中，相當大的比例是由于工程款支付嚴重不到位引起的，所以“支付擔保”的缺失必須認真對待。政府和建筑行業(yè)主管部門已經引起高度的重視。如：江蘇省政府2011年4月23日頒布的蘇政發(fā)[2011]58號文件《省政府關于加快推進建筑業(yè)發(fā)展率先建成建筑強省的意見》規(guī)定：“高度重視建筑業(yè)企業(yè)權益保障，規(guī)范業(yè)主行為，凡業(yè)主要求承包商提供履約擔保的，應對等向承包商提供工程款支付擔保。加強工程款結算管理，建立約束機制，堅決遏制竣工后不及時結算行為。”住建部2011年6月24日下發(fā)的建市[2011]86號文件《關于進一步加強建筑市場監(jiān)管工作的意見》明確規(guī)定：“在工程建設項目特別是房地產開發(fā)項目中，要積極推行以業(yè)主工程款支付擔保、承包商履約擔保為主要內容的工程擔保制度，完善相關措施，落實擔保人保后監(jiān)管責任，促進合同履約防范和化解合同爭議。”但是，要真正在整個建設領域推行“雙擔保”(業(yè)主支付擔保和承包商履約擔保)，任重道遠。這是因為建設方除開發(fā)商、外國投資者和私營業(yè)主外，地方政府項目(含各類以投資公司名義運作實為政府的項目)也占比較大的份額。

    根據國家審計署公布的資料，截至2011年地方債務累計高達10.7萬億元，這其中涉及數(shù)以十萬計以上的工程項目，而多數(shù)項目資金開工之初就有缺口，如何在這類項目上落實工程款支付擔保？春節(jié)后筆者到一個蘇南建筑企業(yè)去調研，聽到一個非常典型的例子，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建一所高標準的幼兒園，開工之初政府承諾工程款不用擔心，提出除了工程質量要創(chuàng)優(yōu)，主要是工期抓緊一定要趕在9月1日學生開學前交付使用。施工企業(yè)這兩條都做到了，但是工程款一分錢都沒拿到。春節(jié)前企業(yè)日子過不下去了，找到有關領導，答復說：“資金實在困難，如果政府提供擔保，你們想辦法去貸款，貸到錢就把工程款全部支付你們。”以此工程為例，3000萬元的項目，其中人工工資約占800萬元，也就是說企業(yè)把工程做完，3000萬元工程款沒拿到，但另外支付工人工資800萬元卻一分不能少。假如這個項目上發(fā)生民工工資拖欠，究竟應該打誰的板子？因此籠統(tǒng)談“擔保”不行，要完善其內涵，僅有對承包商單方面要求擔保是不全面的，也是不公平的。

    其次再推敲一下“援助”，援助應該包括法律援助和資金援助兩方面，每到年底年初，建設、勞動等有關職能部門為民工維權做了大量工作。資金方面援助主要依靠民工工資保障金制度，法律援助則是工會、勞動仲裁機構、有關律師事務所及法院等依法為民工維權。這些工作已成規(guī)律性的、常態(tài)化的工作，周而復始，年復一年。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？需要反思和總結。“援助”首先得判斷事實該不該援助？不能簡單化。這兩年由于少數(shù)地方和部門工作簡單化，只要有民工投訴就責成企業(yè)付錢擺平，企業(yè)有時看數(shù)額不大也為息事寧人，就拿錢買“平安”，從而造成一些不法分子鉆了空子，以維護民工合法權益為名，行惡意討薪之實。民工工資保證金怎么交？交多少？這也是政策性、導向性很強的工作，不能簡單化地把講誠信從無拖欠行為的企業(yè)與有過拖欠行為或第一次進入某市場的企業(yè)混為一談，也不能籠統(tǒng)把保證金標準定到不恰當?shù)臄?shù)額。要把民工工資保證金制度與誠信體系建設統(tǒng)籌起來考慮。特別要強調的是，如果事實明擺著由于建設方大量拖欠工程款造成施工企業(yè)資金困難，就不能一味責怪企業(yè)，無論是建設主管部門、勞動部門或總工會都應該幫助協(xié)調建設方籌集資金解決問題，這是從源頭解決資金引發(fā)的欠薪的矛盾，也是“援助”的實際行動。

    關于法律援助，現(xiàn)狀比較多的關注是如何給民工援助，而很少有人關注到由于法律的缺失，特別是一些無良業(yè)主對工程款的惡意拖欠，施工企業(yè)有哪些權限得不到援助。剛剛結束的“兩會”上，十一屆全國人大代表、上海建工集團股份有限公司董事長、總裁徐征在接受記者采訪時透露了他的提案，喊出了全行業(yè)建筑人的心聲，現(xiàn)行《建筑法》的有些規(guī)定已明顯不適應新形勢的要求，必須盡快修訂。徐征代表提交的議案從兩大問題四個方面對《建筑法》提出意見，其中與“雙清”工作(清理拖欠工程款、清理拖欠民工工資)有關的意見是：“《建筑法》對建設工程承包雙方的權力義務規(guī)定不平衡，未對建筑工程價款結算、支付及其與工程驗收交付的關系做出規(guī)范；未對工程發(fā)包方不及時結算并足額支付工程款的情況下，工程能否交付的問題做出明確規(guī)定。這是造成目前市場大量出現(xiàn)拖欠工程款的很重要的制度缺陷。”這意見提得太好了，所以說，在市場經濟的大環(huán)境中，為法治社會和行政許可執(zhí)法應該考慮的是對全社會各方主體的公平、公正的維權援助，只有這樣，才能徹底解決民工工資拖欠這一頑疾。

    春節(jié)后，江蘇省建筑市場管理協(xié)會收到國務院法制辦秘書行政司“關于《建筑市場管理條例(送審稿)》征求意見的函”，在附件中我們欣喜地看到在“發(fā)包人的禁止行為”、“施工合同價款與工期”、“工程款支付與竣工結算”以及“建設工程擔保”等條款中，彌補了過去《建筑法》上的諸多缺失。我們除在協(xié)會秘書處內以及請部分特級資質企業(yè)負責人認真加以研究外，還以研討會形式組織全省十三個地級市建管部門的建管處長(常務理事)，集中一天時間進行逐字逐句的討論和修改。譬如，大家認為條例總則的適用范圍中關于建設工程的定義是照搬照抄了《建設工程質量管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》中的相關表述，而這三個條例出臺距今最短的九年，長的已十多年，所提適用范圍與現(xiàn)行建筑市場實際已大相徑庭，大家認為建筑市場管理要做到全覆蓋，就應該凡屬建筑業(yè)活動都能盡量包括進去，至于由哪個部門具體管理，這是職責分工認定的事。因此認為條例適用范圍依據國家統(tǒng)計局2011年最新公布的“國民經濟行業(yè)分類(GB4754——2011)”給出的范圍定義比較合理合法，即本條例所稱建設工程，是指房屋建筑業(yè)，土木工程建筑業(yè)、建筑安裝業(yè)、建筑裝飾和其他建筑業(yè)工程。而送審稿所稱的“建筑市場交易活動”應與2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標投標法實施條例》一致起來，使其表述更完整更合理更有依據。此外，大家抓緊參予和學習立法的機遇，把一些需要進一步規(guī)范的行為都建議寫進去。

    至于“懲戒”，國家對惡意欠薪的行為已列入刑法，不可謂力度不大，但是對惡意拖欠工程款的，是否也應該加以法律約束，有些開發(fā)商有錢繼續(xù)買地搞滾動開發(fā)，之前竣工樓盤欠的工程款就是一直拖著不結算，追急了就用賣不出去的房屋來抵押工程款，讓施工企業(yè)蒙受新的損失。有的工程竣工交付了，建設方卻用重復審計的方式，審計拖二、三年找出各種借口不結算(按規(guī)定這期間還不能認定拖欠工程款)。凡此種種，無論是建設公開、公平、公正的建筑市場，還是構建和諧社會，都需要加強和健全法制建設，讓建筑業(yè)有個寬松的發(fā)展環(huán)境。（文/汪士和）