每年到了年末歲初，清理各行各業(yè)中民工工資拖欠和幫助民工維權(quán)工作成了政府和許多主管部門工作的重頭戲，其中建筑農(nóng)民工工資被拖欠的案例占相當(dāng)數(shù)量。究竟如何解決拖欠建筑民工工資的頑癥？央視某特約評論員回答主持人提問時給出了“藥方”，即：擔(dān)保、援助、懲戒。筆者認(rèn)為粗看起來，這六個字不失為一個良方，但要真正成為良藥，必須圍繞“擔(dān)保、援助和懲戒”多管齊下，特別是解決好一些深層次的問題，方可奏效。
首先如何理解擔(dān)保？要明確為誰擔(dān)保？怎樣擔(dān)保？目前建筑行業(yè)對施工企業(yè)的要求主要是“合同履約”擔(dān)保和實行“農(nóng)民工工資保證金”制度，媒體和社會上通常認(rèn)為實行擔(dān)保也僅限于此。實際上這是片面的只規(guī)范承包商一方的“頭疼醫(yī)頭”的做法。在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，不可或缺的還應(yīng)有要求建設(shè)方相對于施工企業(yè)“履約擔(dān)保”提供“支付擔(dān)保”的做法，而這恰恰是國際上通行的規(guī)則。但現(xiàn)在國內(nèi)建筑活動交易中這類擔(dān)保幾乎是空白。
在拖欠建筑農(nóng)民工工資的糾紛中，相當(dāng)大的比例是由于工程款支付嚴(yán)重不到位引起的，所以“支付擔(dān)保”的缺失必須認(rèn)真對待。政府和建筑行業(yè)主管部門已經(jīng)引起高度的重視。如：江蘇省政府2011年4月23日頒布的蘇政發(fā)[2011]58號文件《省政府關(guān)于加快推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展率先建成建筑強省的意見》規(guī)定：“高度重視建筑業(yè)企業(yè)權(quán)益保障，規(guī)范業(yè)主行為，凡業(yè)主要求承包商提供履約擔(dān)保的，應(yīng)對等向承包商提供工程款支付擔(dān)保。加強工程款結(jié)算管理，建立約束機制，堅決遏制竣工后不及時結(jié)算行為。”住建部2011年6月24日下發(fā)的建市[2011]86號文件《關(guān)于進(jìn)一步加強建筑市場監(jiān)管工作的意見》明確規(guī)定：“在工程建設(shè)項目特別是房地產(chǎn)開發(fā)項目中，要積極推行以業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保為主要內(nèi)容的工程擔(dān)保制度，完善相關(guān)措施，落實擔(dān)保人保后監(jiān)管責(zé)任，促進(jìn)合同履約防范和化解合同爭議。”但是，要真正在整個建設(shè)領(lǐng)域推行“雙擔(dān)保”(業(yè)主支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保)，任重道遠(yuǎn)。這是因為建設(shè)方除開發(fā)商、外國投資者和私營業(yè)主外，地方政府項目(含各類以投資公司名義運作實為政府的項目)也占比較大的份額。
根據(jù)國家審計署公布的資料，截至2011年地方債務(wù)累計高達(dá)10.7萬億元，這其中涉及數(shù)以十萬計以上的工程項目，而多數(shù)項目資金開工之初就有缺口，如何在這類項目上落實工程款支付擔(dān)保？春節(jié)后筆者到一個蘇南建筑企業(yè)去調(diào)研，聽到一個非常典型的例子，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建一所高標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園，開工之初政府承諾工程款不用擔(dān)心，提出除了工程質(zhì)量要創(chuàng)優(yōu)，主要是工期抓緊一定要趕在9月1日學(xué)生開學(xué)前交付使用。施工企業(yè)這兩條都做到了，但是工程款一分錢都沒拿到。春節(jié)前企業(yè)日子過不下去了，找到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，答復(fù)說：“資金實在困難，如果政府提供擔(dān)保，你們想辦法去貸款，貸到錢就把工程款全部支付你們。”以此工程為例，3000萬元的項目，其中人工工資約占800萬元，也就是說企業(yè)把工程做完，3000萬元工程款沒拿到，但另外支付工人工資800萬元卻一分不能少。假如這個項目上發(fā)生民工工資拖欠，究竟應(yīng)該打誰的板子？因此籠統(tǒng)談“擔(dān)保”不行，要完善其內(nèi)涵，僅有對承包商單方面要求擔(dān)保是不全面的，也是不公平的。
其次再推敲一下“援助”，援助應(yīng)該包括法律援助和資金援助兩方面，每到年底年初，建設(shè)、勞動等有關(guān)職能部門為民工維權(quán)做了大量工作。資金方面援助主要依靠民工工資保障金制度，法律援助則是工會、勞動仲裁機構(gòu)、有關(guān)律師事務(wù)所及法院等依法為民工維權(quán)。這些工作已成規(guī)律性的、常態(tài)化的工作，周而復(fù)始，年復(fù)一年。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？需要反思和總結(jié)。“援助”首先得判斷事實該不該援助？不能簡單化。這兩年由于少數(shù)地方和部門工作簡單化，只要有民工投訴就責(zé)成企業(yè)付錢擺平，企業(yè)有時看數(shù)額不大也為息事寧人，就拿錢買“平安”，從而造成一些不法分子鉆了空子，以維護(hù)民工合法權(quán)益為名，行惡意討薪之實。民工工資保證金怎么交？交多少？這也是政策性、導(dǎo)向性很強的工作，不能簡單化地把講誠信從無拖欠行為的企業(yè)與有過拖欠行為或第一次進(jìn)入某市場的企業(yè)混為一談，也不能籠統(tǒng)把保證金標(biāo)準(zhǔn)定到不恰當(dāng)?shù)臄?shù)額。要把民工工資保證金制度與誠信體系建設(shè)統(tǒng)籌起來考慮。特別要強調(diào)的是，如果事實明擺著由于建設(shè)方大量拖欠工程款造成施工企業(yè)資金困難，就不能一味責(zé)怪企業(yè)，無論是建設(shè)主管部門、勞動部門或總工會都應(yīng)該幫助協(xié)調(diào)建設(shè)方籌集資金解決問題，這是從源頭解決資金引發(fā)的欠薪的矛盾，也是“援助”的實際行動。
關(guān)于法律援助，現(xiàn)狀比較多的關(guān)注是如何給民工援助，而很少有人關(guān)注到由于法律的缺失，特別是一些無良業(yè)主對工程款的惡意拖欠，施工企業(yè)有哪些權(quán)限得不到援助。剛剛結(jié)束的“兩會”上，十一屆全國人大代表、上海建工集團(tuán)股份有限公司董事長、總裁徐征在接受記者采訪時透露了他的提案，喊出了全行業(yè)建筑人的心聲，現(xiàn)行《建筑法》的有些規(guī)定已明顯不適應(yīng)新形勢的要求，必須盡快修訂。徐征代表提交的議案從兩大問題四個方面對《建筑法》提出意見，其中與“雙清”工作(清理拖欠工程款、清理拖欠民工工資)有關(guān)的意見是：“《建筑法》對建設(shè)工程承包雙方的權(quán)力義務(wù)規(guī)定不平衡，未對建筑工程價款結(jié)算、支付及其與工程驗收交付的關(guān)系做出規(guī)范；未對工程發(fā)包方不及時結(jié)算并足額支付工程款的情況下，工程能否交付的問題做出明確規(guī)定。這是造成目前市場大量出現(xiàn)拖欠工程款的很重要的制度缺陷。”這意見提得太好了，所以說，在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，為法治社會和行政許可執(zhí)法應(yīng)該考慮的是對全社會各方主體的公平、公正的維權(quán)援助，只有這樣，才能徹底解決民工工資拖欠這一頑疾。
春節(jié)后，江蘇省建筑市場管理協(xié)會收到國務(wù)院法制辦秘書行政司“關(guān)于《建筑市場管理條例(送審稿)》征求意見的函”，在附件中我們欣喜地看到在“發(fā)包人的禁止行為”、“施工合同價款與工期”、“工程款支付與竣工結(jié)算”以及“建設(shè)工程擔(dān)保”等條款中，彌補了過去《建筑法》上的諸多缺失。我們除在協(xié)會秘書處內(nèi)以及請部分特級資質(zhì)企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)真加以研究外，還以研討會形式組織全省十三個地級市建管部門的建管處長(常務(wù)理事)，集中一天時間進(jìn)行逐字逐句的討論和修改。譬如，大家認(rèn)為條例總則的適用范圍中關(guān)于建設(shè)工程的定義是照搬照抄了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》中的相關(guān)表述，而這三個條例出臺距今最短的九年，長的已十多年，所提適用范圍與現(xiàn)行建筑市場實際已大相徑庭，大家認(rèn)為建筑市場管理要做到全覆蓋，就應(yīng)該凡屬建筑業(yè)活動都能盡量包括進(jìn)去，至于由哪個部門具體管理，這是職責(zé)分工認(rèn)定的事。因此認(rèn)為條例適用范圍依據(jù)國家統(tǒng)計局2011年最新公布的“國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(GB4754——2011)”給出的范圍定義比較合理合法，即本條例所稱建設(shè)工程，是指房屋建筑業(yè)，土木工程建筑業(yè)、建筑安裝業(yè)、建筑裝飾和其他建筑業(yè)工程。而送審稿所稱的“建筑市場交易活動”應(yīng)與2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》一致起來，使其表述更完整更合理更有依據(jù)。此外，大家抓緊參予和學(xué)習(xí)立法的機遇，把一些需要進(jìn)一步規(guī)范的行為都建議寫進(jìn)去。
至于“懲戒”，國家對惡意欠薪的行為已列入刑法，不可謂力度不大，但是對惡意拖欠工程款的，是否也應(yīng)該加以法律約束，有些開發(fā)商有錢繼續(xù)買地搞滾動開發(fā)，之前竣工樓盤欠的工程款就是一直拖著不結(jié)算，追急了就用賣不出去的房屋來抵押工程款，讓施工企業(yè)蒙受新的損失。有的工程竣工交付了，建設(shè)方卻用重復(fù)審計的方式，審計拖二、三年找出各種借口不結(jié)算(按規(guī)定這期間還不能認(rèn)定拖欠工程款)。凡此種種，無論是建設(shè)公開、公平、公正的建筑市場，還是構(gòu)建和諧社會，都需要加強和健全法制建設(shè)，讓建筑業(yè)有個寬松的發(fā)展環(huán)境。（文/汪士和）
首先如何理解擔(dān)保？要明確為誰擔(dān)保？怎樣擔(dān)保？目前建筑行業(yè)對施工企業(yè)的要求主要是“合同履約”擔(dān)保和實行“農(nóng)民工工資保證金”制度，媒體和社會上通常認(rèn)為實行擔(dān)保也僅限于此。實際上這是片面的只規(guī)范承包商一方的“頭疼醫(yī)頭”的做法。在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，不可或缺的還應(yīng)有要求建設(shè)方相對于施工企業(yè)“履約擔(dān)保”提供“支付擔(dān)保”的做法，而這恰恰是國際上通行的規(guī)則。但現(xiàn)在國內(nèi)建筑活動交易中這類擔(dān)保幾乎是空白。
在拖欠建筑農(nóng)民工工資的糾紛中，相當(dāng)大的比例是由于工程款支付嚴(yán)重不到位引起的，所以“支付擔(dān)保”的缺失必須認(rèn)真對待。政府和建筑行業(yè)主管部門已經(jīng)引起高度的重視。如：江蘇省政府2011年4月23日頒布的蘇政發(fā)[2011]58號文件《省政府關(guān)于加快推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展率先建成建筑強省的意見》規(guī)定：“高度重視建筑業(yè)企業(yè)權(quán)益保障，規(guī)范業(yè)主行為，凡業(yè)主要求承包商提供履約擔(dān)保的，應(yīng)對等向承包商提供工程款支付擔(dān)保。加強工程款結(jié)算管理，建立約束機制，堅決遏制竣工后不及時結(jié)算行為。”住建部2011年6月24日下發(fā)的建市[2011]86號文件《關(guān)于進(jìn)一步加強建筑市場監(jiān)管工作的意見》明確規(guī)定：“在工程建設(shè)項目特別是房地產(chǎn)開發(fā)項目中，要積極推行以業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保為主要內(nèi)容的工程擔(dān)保制度，完善相關(guān)措施，落實擔(dān)保人保后監(jiān)管責(zé)任，促進(jìn)合同履約防范和化解合同爭議。”但是，要真正在整個建設(shè)領(lǐng)域推行“雙擔(dān)保”(業(yè)主支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保)，任重道遠(yuǎn)。這是因為建設(shè)方除開發(fā)商、外國投資者和私營業(yè)主外，地方政府項目(含各類以投資公司名義運作實為政府的項目)也占比較大的份額。
根據(jù)國家審計署公布的資料，截至2011年地方債務(wù)累計高達(dá)10.7萬億元，這其中涉及數(shù)以十萬計以上的工程項目，而多數(shù)項目資金開工之初就有缺口，如何在這類項目上落實工程款支付擔(dān)保？春節(jié)后筆者到一個蘇南建筑企業(yè)去調(diào)研，聽到一個非常典型的例子，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建一所高標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園，開工之初政府承諾工程款不用擔(dān)心，提出除了工程質(zhì)量要創(chuàng)優(yōu)，主要是工期抓緊一定要趕在9月1日學(xué)生開學(xué)前交付使用。施工企業(yè)這兩條都做到了，但是工程款一分錢都沒拿到。春節(jié)前企業(yè)日子過不下去了，找到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，答復(fù)說：“資金實在困難，如果政府提供擔(dān)保，你們想辦法去貸款，貸到錢就把工程款全部支付你們。”以此工程為例，3000萬元的項目，其中人工工資約占800萬元，也就是說企業(yè)把工程做完，3000萬元工程款沒拿到，但另外支付工人工資800萬元卻一分不能少。假如這個項目上發(fā)生民工工資拖欠，究竟應(yīng)該打誰的板子？因此籠統(tǒng)談“擔(dān)保”不行，要完善其內(nèi)涵，僅有對承包商單方面要求擔(dān)保是不全面的，也是不公平的。
其次再推敲一下“援助”，援助應(yīng)該包括法律援助和資金援助兩方面，每到年底年初，建設(shè)、勞動等有關(guān)職能部門為民工維權(quán)做了大量工作。資金方面援助主要依靠民工工資保障金制度，法律援助則是工會、勞動仲裁機構(gòu)、有關(guān)律師事務(wù)所及法院等依法為民工維權(quán)。這些工作已成規(guī)律性的、常態(tài)化的工作，周而復(fù)始，年復(fù)一年。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？需要反思和總結(jié)。“援助”首先得判斷事實該不該援助？不能簡單化。這兩年由于少數(shù)地方和部門工作簡單化，只要有民工投訴就責(zé)成企業(yè)付錢擺平，企業(yè)有時看數(shù)額不大也為息事寧人，就拿錢買“平安”，從而造成一些不法分子鉆了空子，以維護(hù)民工合法權(quán)益為名，行惡意討薪之實。民工工資保證金怎么交？交多少？這也是政策性、導(dǎo)向性很強的工作，不能簡單化地把講誠信從無拖欠行為的企業(yè)與有過拖欠行為或第一次進(jìn)入某市場的企業(yè)混為一談，也不能籠統(tǒng)把保證金標(biāo)準(zhǔn)定到不恰當(dāng)?shù)臄?shù)額。要把民工工資保證金制度與誠信體系建設(shè)統(tǒng)籌起來考慮。特別要強調(diào)的是，如果事實明擺著由于建設(shè)方大量拖欠工程款造成施工企業(yè)資金困難，就不能一味責(zé)怪企業(yè)，無論是建設(shè)主管部門、勞動部門或總工會都應(yīng)該幫助協(xié)調(diào)建設(shè)方籌集資金解決問題，這是從源頭解決資金引發(fā)的欠薪的矛盾，也是“援助”的實際行動。
關(guān)于法律援助，現(xiàn)狀比較多的關(guān)注是如何給民工援助，而很少有人關(guān)注到由于法律的缺失，特別是一些無良業(yè)主對工程款的惡意拖欠，施工企業(yè)有哪些權(quán)限得不到援助。剛剛結(jié)束的“兩會”上，十一屆全國人大代表、上海建工集團(tuán)股份有限公司董事長、總裁徐征在接受記者采訪時透露了他的提案，喊出了全行業(yè)建筑人的心聲，現(xiàn)行《建筑法》的有些規(guī)定已明顯不適應(yīng)新形勢的要求，必須盡快修訂。徐征代表提交的議案從兩大問題四個方面對《建筑法》提出意見，其中與“雙清”工作(清理拖欠工程款、清理拖欠民工工資)有關(guān)的意見是：“《建筑法》對建設(shè)工程承包雙方的權(quán)力義務(wù)規(guī)定不平衡，未對建筑工程價款結(jié)算、支付及其與工程驗收交付的關(guān)系做出規(guī)范；未對工程發(fā)包方不及時結(jié)算并足額支付工程款的情況下，工程能否交付的問題做出明確規(guī)定。這是造成目前市場大量出現(xiàn)拖欠工程款的很重要的制度缺陷。”這意見提得太好了，所以說，在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，為法治社會和行政許可執(zhí)法應(yīng)該考慮的是對全社會各方主體的公平、公正的維權(quán)援助，只有這樣，才能徹底解決民工工資拖欠這一頑疾。
春節(jié)后，江蘇省建筑市場管理協(xié)會收到國務(wù)院法制辦秘書行政司“關(guān)于《建筑市場管理條例(送審稿)》征求意見的函”，在附件中我們欣喜地看到在“發(fā)包人的禁止行為”、“施工合同價款與工期”、“工程款支付與竣工結(jié)算”以及“建設(shè)工程擔(dān)保”等條款中，彌補了過去《建筑法》上的諸多缺失。我們除在協(xié)會秘書處內(nèi)以及請部分特級資質(zhì)企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)真加以研究外，還以研討會形式組織全省十三個地級市建管部門的建管處長(常務(wù)理事)，集中一天時間進(jìn)行逐字逐句的討論和修改。譬如，大家認(rèn)為條例總則的適用范圍中關(guān)于建設(shè)工程的定義是照搬照抄了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》中的相關(guān)表述，而這三個條例出臺距今最短的九年，長的已十多年，所提適用范圍與現(xiàn)行建筑市場實際已大相徑庭，大家認(rèn)為建筑市場管理要做到全覆蓋，就應(yīng)該凡屬建筑業(yè)活動都能盡量包括進(jìn)去，至于由哪個部門具體管理，這是職責(zé)分工認(rèn)定的事。因此認(rèn)為條例適用范圍依據(jù)國家統(tǒng)計局2011年最新公布的“國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(GB4754——2011)”給出的范圍定義比較合理合法，即本條例所稱建設(shè)工程，是指房屋建筑業(yè)，土木工程建筑業(yè)、建筑安裝業(yè)、建筑裝飾和其他建筑業(yè)工程。而送審稿所稱的“建筑市場交易活動”應(yīng)與2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》一致起來，使其表述更完整更合理更有依據(jù)。此外，大家抓緊參予和學(xué)習(xí)立法的機遇，把一些需要進(jìn)一步規(guī)范的行為都建議寫進(jìn)去。
至于“懲戒”，國家對惡意欠薪的行為已列入刑法，不可謂力度不大，但是對惡意拖欠工程款的，是否也應(yīng)該加以法律約束，有些開發(fā)商有錢繼續(xù)買地搞滾動開發(fā)，之前竣工樓盤欠的工程款就是一直拖著不結(jié)算，追急了就用賣不出去的房屋來抵押工程款，讓施工企業(yè)蒙受新的損失。有的工程竣工交付了，建設(shè)方卻用重復(fù)審計的方式，審計拖二、三年找出各種借口不結(jié)算(按規(guī)定這期間還不能認(rèn)定拖欠工程款)。凡此種種，無論是建設(shè)公開、公平、公正的建筑市場，還是構(gòu)建和諧社會，都需要加強和健全法制建設(shè)，讓建筑業(yè)有個寬松的發(fā)展環(huán)境。（文/汪士和）
